基層立法聯系點是新時代中國發展全過程人民民主的生動實踐

全國人大常委會法制工作委員會

　　2021年10月13日至14日，中央人大工作會議在北京召開，習近平總書記發表重要講話，全面闡述全過程人民民主的重大理念，深刻闡明當代中國民主的鮮明特色，對馬克思主義民主政治理論作出原創性貢獻，極大地豐富和發展了社會主義民主政治理論。習近平總書記的重要講話，為新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作、不斷發展全過程人民民主提供了根本遵循和行動指南，為進一步扎實推進全國人大常委會法工委基層立法聯系點實踐指明了前進方向和發展路徑。

　　一、基層立法聯系點在發展全過程人民民主中應運而生、蓬勃發展

　　新時代社會主義民主政治建設引領民主立法新實踐，基層立法聯系點就是新時代催生的民主立法新實踐。習近平總書記指出，人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。黨的十八大以來，全國人大常委會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，堅決貫徹落實習近平總書記關于全過程人民民主的重大理念和黨中央決策部署，推動全國人大常委會法工委基層立法聯系點建立并蓬勃發展，成為新時代實踐和發展全過程人民民主的生動寫照。

　　2014年10月，黨的十八屆四中全會決定提出，建立基層立法聯系點制度。2015年7月，全國人大常委會法工委報經批準，將上海市虹橋街道辦事處、甘肅省臨洮縣人大常委會、江西省景德鎮市人大常委會、湖北省襄陽市人大常委會設為首批基層立法聯系點試點單位。自此，一種全新的、立足基層人民群眾直接參與國家立法的民主立法形式應運而生，成為除網上公布法律草案向社會公眾征求意見、向部門和地方發函征求意見，以及立法調研、座談會、聽證會、論證會等形式之外的新的群眾有序參與國家立法的有效形式，并初步形成國家級、省級、設區的市（自治州）級基層立法聯系點三級聯動的工作體系，在實踐中逐漸迸發出強大活力。

　　2019年11月2日，習近平總書記到上海市虹橋街道考察，充分肯定了全國人大常委會基層立法聯系點在接地氣、聚民智方面所做的有益探索，指出“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主”，強調“人民代表大會制度是我國的根本政治制度，要堅持好，鞏固好，發展好，暢通民意反映渠道，豐富民主形式”。習近平總書記在上海市虹橋街道辦事處基層立法聯系點首次提出“全過程民主”，生動詮釋和肯定了基層立法聯系點在發展全過程人民民主中的重要作用和意義。

　　2021年11月18日，《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》意見征詢會在上海市虹橋街道基層立法聯系點召開。 全國人大常委會法制工作委員會供圖

　　習近平總書記的重要指示精神，為基層立法聯系點工作持續穩步深入發展注入了強大動力。全國人大常委會法工委分別在2020年7月和2021年7月建立了第二批、第三批基層立法聯系點。至此，全國人大常委會法工委建立的基層立法聯系點數量增至22個，覆蓋全國2/3的省份，輻射帶動全國設立了427個省級立法聯系點、4350個設區的市級立法聯系點，極大拓展了基層群眾參與國家立法的深度和廣度，豐富了全過程人民民主的實踐和內涵。實踐證明，基層立法聯系點已成為民主民意表達的重要平臺和載體，在發展全過程人民民主、增強國家治理效能方面發揮了獨特作用和優勢。

　　二、基層立法聯系點工作彰顯了全過程人民民主的民主機制和本質特征

　　習近平總書記指出，評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，其中重要一項就是看“人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活”?；鶎恿⒎撓迭c工作為人民群眾有序參與國家立法提供了現實有效的途徑，即國家立法機關在法律草案的立項、起草、調研、審議、評估、宣傳、實施等立法全過程、各環節，通過基層立法聯系點聽取基層群眾意見建議，并把群眾訴求“原汁原味”反饋給國家立法機關作研究吸納的參考，有益的建議在法律中得到體現。因此，基層立法聯系點被群眾形象地稱為國家立法“直通車”。這種民主立法機制打通了國家最高立法機關直接聯系基層人民群眾的渠道，實現了兩者之間在國家立法全過程中的民主參與、民主表達、民主決策“聲氣相通”，彰顯了人民民主的真實性、人民性和廣泛性，體現出全過程人民民主堅實的民意基礎，這是一些西方國家所謂的“街頭政治”、“公民投票”、“院外游說”等口惠而實不至的民主所無法比擬的。

　　習近平總書記指出，“一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權”。在我國的國家立法過程中，立什么法律、定什么制度、賦什么權利、設什么義務，都在立法全過程讓人民參與，把確立法律制度交給人民決定，這是由我國社會主義民主政治制度決定的。比如，為編制好全國人大常委會2022年度立法工作計劃，我們在2021年下半年先后征求了虹橋、正定、三江、漢中、義烏、合肥、襄陽、中國政法大學等基層立法聯系點的意見，這些基層立法聯系點提出了關于加強勞動和社會保障、加強數字經濟等方面50多條立法建議，都得到了高度重視和積極回應。再比如，為編纂好民法典，全國人大常委會法工委在2015年至2020年長達5年多的編纂工作中，先后10次通過中國人大網公布草案征求社會公眾意見，將草案印發全國人大代表、中央有關部門、地方人大、基層立法聯系點征求意見，征集到42.5萬人提出的102萬多條意見建議，3次在基層立法聯系點召開座談會征詢意見995條，各方面的意見建議都得到了充分尊重和研究并在法律中有所體現。2016年6月、2018年8月、2019年12月，習近平總書記先后3次主持中央政治局常委會會議，聽取并原則同意全國人大常委會黨組就民法典編纂工作所作的請示匯報，為民法典編纂工作作出重要指導。編制立法工作計劃和編纂民法典工作的過程充分說明，我國的立法過程是法律制度體現和固化“民意”的過程，是確定法律制度“法意”的過程，是實現黨的意志和人民意志相統一并上升為國家意志的過程，即人民決定法律制度的民主過程，真正實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一。這是中國共產黨堅持人民立場，堅持人民當家作主的真實寫照；是中國共產黨領導、支持和保障人民參政議政、管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業的真實寫照；是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的真實寫照。

　　習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！被鶎恿⒎撓迭c作為國家立法“直通車”，在設立和發展的過程中，充分體現了“是用來解決人民需要解決的問題的”。

　　一是統籌設點布局，兼顧不同區情。在基層立法聯系點中，有國際大都市和外商投資企業云集的上海虹橋，有臺商和臺資企業集中的江蘇昆山，有“世界小商品之都”浙江義烏，有地處粵港澳大灣區的最大僑鄉廣東江門市江海區，有少數民族眾多和民族區域自治的廣西三江，有鄉村振興的貴州畢節、甘肅臨洮，還有革命老區福建才溪鎮等，比較廣泛的覆蓋面，為基層群眾行使知情權、參與權、表達權、監督權搭建平臺，確保立法過程中能夠全面把握各方訴求，兼顧各方利益，關注回應各方關切，形成社情民意“最大公約數”，形成國家和社會治理的“向心力”。

　　二是豐富聯系點形式，逐步擴大信息來源廣度深度。全國人大常委會22個基層立法聯系點有12種形式，涵蓋了地方人大工作各個層級以及科技城、高校，形成了全國人大常委會法工委抓總，基層單位為主的各層次、多元化聯系網絡，有利于把國家立法所需要了解的情況和信息如“涓流入?！卑銋R集起來。2020年7月啟動工作的廣西三江聯系點，充分利用區位優勢，創造性地協同推進聯系點周邊的廣西融水苗族自治縣、龍勝各族自治縣，湖南通道侗族自治縣，貴州黎平縣、從江縣，三省（區）六縣的人大常委會共享國家立法“直通車”平臺，進一步密切了當地少數民族群眾與國家立法機關的聯系，推動了民族地區民主法治建設進程。當地同志表示，搭建共享國家立法“直通車”平臺看上去是一小步，但對于“老少偏遠”少數民族群眾參與國家政治生活卻是一大步。

　　三是壯大工作隊伍，逐步擴大收集民情民意的功能。各基層立法聯系點都建立了立法信息員（立法聯絡員）隊伍和立法聯系單位群體，以此為依托，將了解社情民意的“神經網絡”廣布在鄉鎮街道、學校社區、機關事業單位、廠礦企業、社會組織、人大代表之家等各處，形成點、面、片聯動的工作格局。前兩批聯系點已發展立法信息員（立法聯絡員）3659人、立法聯系單位1981個，聯系群眾幾十萬人，覆蓋區域人口上千萬人。江蘇昆山聯系點依托全市1654個社會治理網格設立立法信息采集點，用“網格化+鐵腳板”實現立法意見征詢工作全覆蓋。甘肅臨洮聯系點依托18個“人大代表之家”、97個“人大代表工作室”平臺、20個立法聯絡點、100個信息采集點、104個立法聯絡員開展信息采集工作，打通立法征集意見最后關節。2021年初，在新冠肺炎疫情防控形勢極為嚴峻的情況下，河北省正定縣正定鎮“人大代表之家”基層立法聯系點為辦理好8部法律草案的征集意見工作，采取網絡、微信等多種措施征集意見，做到了疫情防控與意見征集兩不誤、兩促進。55歲的人大代表李紅，既是立法信息員又是疫情防控志愿者，白天奮戰在小區防疫第一線，晚上加班加點整理征集到的意見，她自己也對6部法律草案提出意見建議11條，敬業精神令人動容。

　　廣西壯族自治區三江侗族自治縣人大常委會基層立法聯系點的設立，密切了當地少數民族群眾與國家立法機關的聯系，推動了民族地區民主法治建設進程，讓百里侗鄉群眾的聲音直通國家立法機關。圖為當地立法聯絡員結合侗族傳統“鼓樓議事”，使之成為立法聯系群眾的重要載體。 廣西壯族自治區三江侗族自治縣人大常委會供圖 覃偉/攝

　　四是創新工作方式，把群眾參與立法做得更細更實。虹橋聯系點立法信息員傅永輝創辦“阿傅故事會”，用本地方言演繹法治“脫口秀”，她常對居民說：“意見征詢時你們盡管講，不講白不講，講了不白講！”襄陽聯系點確定17個基層單位為“聯系點的聯系點”，推動收集意見“觸角”向基層延伸。昆山聯系點開通“立法民意征集點智慧平臺”，通過“吃講茶”（在茶館里評判是非）、“講講張”（聊天）等形式收集群眾意見建議。江門市江海區聯系點借助“僑夢苑”平臺，發揮本地港澳同胞、僑胞僑眷作用。立法民主不僅僅體現在征詢意見的過程，也體現在國家立法吸納民意的反饋方面。各聯系點都建立了自己的臺賬，有的聯系點設置了“法條墻”等形式，及時將國家立法吸納情況逐一上墻公布，向全社會展示人民民主的生動實踐，讓群眾更加直觀地感受到自己的意見有人聽、有回音。

　　五是尊重人民主體地位，增強人民群眾民主參與、民主決策的獲得感。國家立法工作通過基層立法聯系點“集中民智”，極大地發揮了基層人民群眾在國家治理和社會治理中的聰明才智和“主人翁”精神。截至2022年1月，全國人大常委會基層立法聯系點先后就132部法律草案、年度立法計劃等征求基層群眾意見，獲得建議11360余條，這些意見建議都得到國家立法機關的尊重和認真研究，其中2300余條意見建議被不同程度采納吸收。退役軍人劉旭在參加虹橋基層立法聯系點征詢退役軍人保障法草案意見時提出，取消退役軍人相關退役待遇應當十分慎重，草案規定由縣級人民政府退役軍人工作主管部門處理，在層級上略顯低了，建議改為省級人民政府退役軍人工作主管部門，還建議單列一條對自主擇業作出規定。退役軍人保障法通過后，這些建議在法律第71條、第84條中得到了體現。劉旭專門寫信給基層立法聯系點表示，“自己切切實實感受到我國的人民民主是有獲得感的，全國人大常委會尊重和采納大家的意見是‘獲得感’最好的證明”。人人享有民主，未成年人也不例外。2020年，華東政法大學附屬中學的同學們在虹橋基層立法聯系點和學校組織對未成年人保護法修訂草案征求意見時提出，草案規定“公安機關發現未成年人的監護人對未成年人實施家庭暴力等行為的，應該予以訓誡、責令其繳納保證金并接受家庭教育指導。對于拒不接受家庭教育指導的，可以沒收保證金”的內容，鑒于每個未成年人家庭經濟條件不一樣，建議修改為對發生此類情況的監護人予以教育為主。2021年6月1日起施行的新修訂的未成年人保護法第118條吸納了該校學生們的建議，刪除了草案規定中的繳納和沒收保證金的相關內容。同學們表示：“自己的意見不但能得到學校重視，還能得到國家重視，深感自豪、備受鼓舞。在接受法治教育的同時，也經歷了一次人生重要的成長?！比珖舜蟠碇靽急涣暯娇倳涀u為“小巷總理”，她曾形象地說，“基層立法聯系點架起百姓與國家最高立法機關之間的‘連心橋’，高大上的立法已經從人民大會堂走進了尋常百姓家”。

　　基層立法聯系點作為對外宣傳展示的重要窗口，鮮活展示了我國全過程人民民主豐富多彩的形式，客觀展現了我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序而且有完整的參與實踐，生動宣示了我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?；鶎恿⒎撓迭c自設立以來，就擔負著講好中國人大故事、中國民主故事、中國立法故事的重任，類似虹橋、義烏等聯系點所在地的外國客商、在華定居的外籍人士很多都有參與聯系點征求法律草案意見建議的經歷。在虹橋基層立法聯系點，土耳其籍居民諾揚·羅拿針對個人所得稅法修正案草案，建議在個人所得稅計稅扣除項目里增加扣除贍養老人的相關費用等意見被采納，他驕傲地表示：“沒想到一個‘老外’也能參與中國立法，這讓我真切感受到中國民主的優越性?！弊鳛榱⒎ㄐ畔T的德國人戴蕾也表示，外國人能夠直接參與法律草案的反饋，這是中國進一步對外開放和自信的表現。

　　三、推動基層立法聯系點工作在發展全過程人民民主中不斷創新發展

　　習近平總書記在中央人大工作會議上的重要講話對發展全過程人民民主提出明確要求，強調要繼續推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來?；鶎恿⒎撓迭c的蓬勃發展，生動詮釋了習近平總書記關于全過程人民民主重大理念的深邃內涵。新時代新征程上，要繼續發揮好基層立法聯系點作用，傾聽人民聲音，凝聚人民智慧，回應人民期待，將人民群眾所思所想所盼體現在法律的制度設計中，以全過程人民民主的制度優勢不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

　　一是堅持黨的全面領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把黨的大政方針貫徹落實到基層立法聯系點工作全過程各環節各方面。與時俱進通過立法堅持和完善黨的領導制度體系和黨對各方面事業的全面領導，確保立法工作正確的政治方向，確保發展社會主義民主政治的政策舉措落到實處，確保人民當家作主。加強法律制度的頂層設計，充分聽取基層人民群眾的聲音，廣泛凝聚社會共識，確保黨的路線方針政策實施擁有廣泛的群眾基礎。繼續增加基層立法聯系點數量，豐富聯系點形式，科學合理布局，做到31個省區市全覆蓋，不斷提高基層立法聯系點工作的質量和效率，推動基層立法聯系點在國家立法和國家治理中發揮更大的獨特優勢和作用。

　　二是堅持和完善人民當家作主制度體系，為發展全過程人民民主提供更加完備的制度機制保障。全國人大常委會法工委近年來制定和完善了5項基層立法聯系點制度機制，各地基層立法聯系點相繼出臺80多件規范性文件，強化聯系點組織建設、功能拓展和作用發揮，為基層群眾有序政治參與提供了更加務實有效的制度機制保障。2021年3月，十三屆全國人大四次會議審議通過新修改的全國人大組織法明確規定全國人大及其常委會堅持全過程民主，從國家層面為發展全過程人民民主提供了法治支撐。即將提請2022年3月召開的十三屆全國人大五次會議審議的地方組織法修正草案，明確規定地方各級人大、縣級以上的地方各級人大常委會和地方各級人民政府堅持全過程人民民主，地方各級人大代表要充分發揮在發展全過程人民民主中的作用；還首次將基層聯系點寫入法律，進一步密切縣級以上地方各級人大常委會同人民群眾的聯系。這些措施為保障和發展全過程人民民主提供了更加廣闊的光明前景和發展潛能。

　　三是堅持尊重群眾首創精神，創新發展基層立法聯系點工作，以更加有為的進取精神實現人民對美好生活的向往。要更加注重發揮基層立法聯系點在法律草案征求基層群眾意見建議中的作用，聚焦提高立法質量和效率，將基層立法聯系點工作與人大代表之家、代表聯絡站等民主民意表達平臺和載體有機結合起來，與地方黨群服務陣地建設和創新實踐結合起來，尊重群眾的首創精神，鼓勵各基層立法聯系點主動探索符合地方實際的工作方法，積極拓展群眾有序參與治理的渠道；通過邀請基層立法聯系點的代表參加立法座談、調研，視頻連線等多種形式，聽取基層群眾“原汁原味”的聲音，關注群眾“急難愁盼”的現實問題，確保法律解決實際問題。今后，要繼續總結好基層立法聯系點的創新經驗，不斷拓展基層立法聯系點在立法、執法、司法、普法、守法等多方面的功能，推動基層立法聯系點工作不斷創新發展，推動全過程人民民主實踐提質增效。