黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），強調立法在全面深化改革中的重要作用，部署的重要舉措和任務要求中許多涉及法律的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關授權、批準等工作，對立法工作提出了許多新課題新要求。《決定》不僅在第九部分“完善中國特色社會主義法治體系”中提出“深化立法領域改革”的任務要求，而且在相關部分明確提出了制定民營經濟促進法、金融法、民族團結進步促進法、反跨境腐敗法，修改監督法、監察法，編纂生態環境法典等重要立法修法任務。我們要認真學習領悟并堅決貫徹落實黨的二十屆三中全會關于深化立法領域改革的任務要求，在法治軌道上進一步全面深化改革、推進中國式現代化。
一、深刻認識深化立法領域改革的重要性、必要性和緊迫性
中國式現代化需要立法提供法治保障。法治對于推進中國式現代化具有固根本、穩預期、利長遠的保障作用。黨的二十大報告提出，要“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”，對法治在中國式現代化中的基礎性保障作用作了充分肯定。黨的二十屆三中全會提出，“法治是中國式現代化的重要保障”，進一步明確了法治和現代化之間的密切聯系。有良法才可能有善治，立法是法治化的基礎和前提，要充分發揮立法的作用，全面推進國家各方面工作法治化。
實現治理體系和治理能力的現代化需要立法推進。習近平總書記強調，要“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”。要充分發揮立法的作用，加強制度建設，把我國制度優勢更好轉化為治理效能。既要改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又要善于把各領域積累的有益實踐經驗轉化為制度成果，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，為確保中國式現代化沿著正確方向行穩致遠保駕護航。
完善和發展中國特色社會主義制度需要立法進行制度建構。立法不僅是中國特色社會主義制度建構的基礎，也是制度不斷完善和發展的重要途徑。改革開放40多年來，我們不斷完善立法，為改革開放掃清障礙、奠定制度根基。可以說，中國特色社會主義法律體系的形成發展與中國改革開放的歷史進程相伴而生、遙相呼應。通過立法可以明確中國特色社會主義制度的基本框架，同時保障中國特色社會主義制度有效貫徹執行。
高水平的市場經濟體制需要通過立法來構建。《決定》強調要更好發揮市場機制作用，創造更加公平、更有活力的市場環境，激發全社會內生動力和創新活力。構建高水平的市場經濟體制，需要通過立法來規范市場經濟秩序。《決定》指出，要制定民營經濟促進法，為非公有制經濟發展營造良好環境提供法律依據。《決定》還提出，要制定金融法，以完善金融監管體系，依法將所有金融活動納入監管，強化監管責任和問責制度。要善于以法律手段推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展。
全面依法治國、建設法治中國需要建構完備的法律規范體系。形成完備的法律規范體系，是建設中國特色社會主義法治體系的重要任務，也是全面依法治國的基礎環節。建構完備的法律規范體系包含兩個方面：一方面，要實現有法可依。盡管我國目前已經形成中國特色社會主義法律體系，經濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依，但在新模式、新業態等領域，大量問題還缺乏法律法規明確規定，應當加強對新興領域的立法空白填補。另一方面，要提高立法的質量和水平。要加快完善法律、行政法規、地方性法規體系，以及與之相配套的制度規定和社會規范體系，不斷增強法律規范體系的及時性、系統性、針對性、協同性和有效性。
全面深化改革需要通過法律規范來提供支撐和保障。習近平總書記指出：“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。”要以立法形式確保改革決策和立法決策相統一、相銜接，堅持“立法主動適用改革需要，積極發揮引導、推進、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力”。只有統籌協調改革與立法之間的關系，才能確保經濟社會發展既生機勃勃又平穩有序。沒有立法的支撐和保障，改革開放的經驗成果既不能制度化、規范化，也難于貫徹實施。
二、牢牢把握深化立法領域改革的重點方向
習近平總書記指出：“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國，越是強調法治，越是要提高立法質量。” 《決定》提出了以下六大立法領域改革方向，需要認真學習并嚴格貫徹實施。
完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全保障憲法全面實施制度體系，建立憲法實施情況報告制度。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是深化立法領域改革的首要任務。深化立法領域改革，必須把憲法這一國家根本大法擺在突出位置。要堅持中國共產黨的領導，以習近平法治思想為引領；要堅持人民在全面依法治國中的主體地位，恪守以民為本、立法為民理念；要堅持從中國的國情和實際出發，積極適應實踐發展的需要，要堅持改革決策和立法決策相銜接，確保重大改革于法有據。全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。健全保障憲法全面實施制度體系，應當成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。建立憲法實施報告制度，對于貫徹落實憲法確立的制度和原則具有重要意義。通過發布憲法實施報告，使存在問題的法律規范得到及時的修正、廢止，有效解決法律規范不好使、不管用的問題，有利于把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。
完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。《決定》提出，“完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”，這明確了立法體制機制改革的方向、重點。一要堅持黨對立法工作的全面領導。黨中央領導全國立法工作，研究決定國家立法工作中的重大問題。要通過行使國家立法權，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規范和準則，從制度上法律上保證黨的路線方針政策和決策部署得到全面貫徹和有效實施。要圍繞黨和國家事業全局統籌謀劃立法工作，認真編制立法規劃和計劃，科學合理確定立法項目。二要堅持人大在立法工作中的主導作用。要優化立法職權配置，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全立法起草、論證、協調、審議機制，完善法律草案表決程序，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，提高法律法規的可執行性、可操作性、針對性、有效性。立法規劃是立法工作的依據和遵循，要發揮好立法規劃的預測和指導作用，區分輕重緩急，堅持急用先行，有計劃有步驟推進立法工作。要充分發揮專門委員會、工作委員會在加強和改進立法工作、發揮人大主導作用方面承擔的作用，堅持民主集中制，做到多謀善斷，形成立法工作合力。三要發揮政府在立法工作中的重要依托作用。立法實踐中的大量具體工作要依托政府來完成，政府機關在日常的行政管理和執法中積累了豐富的經驗，相關職能部門能夠更加直接準確地掌握實踐中存在的問題。要準確定位政府在立法工作中的角色，重視發揮政府在立法中的牽頭協助作用。同時要明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。四要確保各方參與立法工作。要堅持以人民為中心，使立法充分反映人民的意志，體現人民的利益，每一部立法都要增強人民群眾的幸福感和獲得感。要盡可能地拓寬人民參與立法的渠道，廣納民意，充分聽取各方面的利益訴求，使立法能夠符合社會發展規律，符合現代化強國建設的基本規律，同時也符合最廣大人民群眾的根本利益。尤其要善于聽取各方面的意見，聽取利益相關方的意見，對重要議題和立法要進行聽證會，甚至是辯論會。
統籌立改廢釋纂，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質量。一要堅持系統觀念，在統籌立改廢釋纂的基礎上進行法律規范的體系化建設。要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據，立法主動適應改革發展需要。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟，需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。要加強法律解釋工作，確保法律規范得到準確理解和正確適用。法律解釋具有填補法律漏洞、確保法律規范統一適用的功能，要在總結實踐經驗的基礎上，深入研究法律解釋的特點和規律，健全方法科學、程序完備的法律解釋工作機制。要解決好中國式現代化建設過程中的一些新情況、新問題，在此基礎上逐步實現法律規范的體系化建設，在條件成熟的時候，適當進行法典化編纂。二要加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。要加大“小快靈”、“小切口”立法力度，推動出臺一批改革急需、群眾急盼的、現代化建設急用立法項目，確保重大改革于法有據。要加快發展新質生產力，構建新發展格局，制定金融穩定法、增值稅法、能源法、原子能法、民營經濟促進法，修改礦產資源法、企業破產法、反不正當競爭法、會計法、招標投標法、統計法、民用航空法等法律。要推進科教興國、文化強國戰略實施，制定學位法、法治宣傳教育法，修改文物保護法、科學技術普及法、國家通用語言文字法。加強涉外法治建設，制定關稅法，修改國境衛生檢疫法、反洗錢法，并注重在相關法律中完善涉外規定等制定或完善立法。同時，要進一步放開法律淵源，解決法律規范供給不足的問題。在實現中國式現代化的戰略布局下，要及時修改完善法律規范，使之符合中國式現代化建設的需要。三要完善合憲性審查、備案審查、提高立法質量。2023年12月29日，《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》提出，要完善合憲性審查、備案審查制度。注重審查法規、規章、規范性文件、司法解釋等是否存在不符合憲法規定、憲法原則、憲法精神的內容，認真研究涉憲性問題，及時督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的法律規范。要完善備案審查制度，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾的基本原則，完善備案審查方式和機制，明確備案審查重點內容，推進備案審查制度化、規范化。
探索區域協同立法。區域協同立法是推進區域協調發展的重要法治保障。《決定》指出，要“完善實施區域協調發展戰略機制”，“推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區等地區更好發揮高質量發展機制。”為了與區域協同發展戰略機制相配套，《決定》在“完善中國特色社會主義法治體系”部分專門提出要探索區域協同立法。2022 年修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和 2023 年修訂的《立法法》，增加了省、設區的市人大及其常委會有權進行跨區域協同立法的專門條款，為區域協同立法提供了法律依據。實踐中，京津冀、長三角、粵港澳大灣區、東北三省、成渝地區雙城經濟圈等多個區域，在協同立法方面也積累了相關經驗。探索區域協同立法，要健全工作機制、建立區域立法協作機制和工作平臺；要實現協調機構的規范化，加強區域間立法成果的相互借鑒和轉化利用；要加強立法實施保障，解決好利益主體的沖突問題。
健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制。要健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制，確保黨內法規與國家法律法規相互銜接、相互協調、相互補充。健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制，不僅能夠提高黨的建設和黨的工作的規范化、制度化水平，還能推進依法治國與依規治黨有機統一，促進全面依法治國和全面從嚴治黨向縱深發展。在具體落實上，要加強黨內法規與國家法律法規的銜接配合，避免出現黨內法規與國家法律法規不一致，甚至相互矛盾或者沖突的情況；要在立法過程中貫徹黨的理論、路線、方針、政策；要加強黨內法規的監督和執行工作，確保黨內法規得到有效實施。
健全全國統一的法律法規和規范性文件信息平臺。建設全國統一的法律法規和規范性文件信息平臺是法治建設的必要手段，通過建立匯集全國范圍內的法律法規和規范性文件信息資源的平臺，破解法律法規和規范性文件管理“碎片化”、“條塊化”等問題，提高法律法規和規范性文件的透明度和可獲取性，還可以為全社會提供統一、便捷、高效的查詢服務。在具體落實上要不斷充實數據庫數據，統籌推進規范性文件入庫；要做好地方數據庫和國家法律法規數據庫進行聯網對接，形成統一的法律、法規、規章、行政規范性文件、司法解釋和黨內法規信息平臺；要建立數據庫常態化運行工作機制，對制定修改廢止情況進行實時動態管理。
（作者：第十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員、中國法學會副會長）
責任編輯：肖景華
