黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出：“推進生態綜合補償，健全橫向生態保護補償機制，統籌推進生態環境損害賠償。”習近平總書記強調：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。”2024年4月6日，國務院印發《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》），自2024年6月1日起施行。《條例》以習近平生態文明思想為指導，為繪就美麗中國建設新畫卷提供了重要制度保障。《條例》對生態保護補償的方式、保障和監督管理等作了明確規定，標志著我國生態保護補償機制進入法治化新階段。貫徹落實《條例》，有助于推動我國生態保護補償工作系統、科學、有效落實，提升全社會生態保護能力，維護國家生態安全。

　　一、譜寫我國生態保護補償法治化新篇章

　　我國生態保護補償制度最早可追溯到20世紀90年代，當時以退耕還林還草等重點生態工程實施的補償為主。2005年，黨的十六屆五中全會審議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態保護補償機制。2016年國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》。這些政策措施相繼出臺，促進了我國生態保護補償制度的法律法規不斷完善、補償要素不斷豐富、補償方式持續創新、補償實施范圍不斷擴大。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將建立健全生態保護補償機制作為建設生態文明的重要舉措。《條例》是落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性的重要制度抓手。我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段，但生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期。必須以更高站位、更寬視野、更大力度來謀劃和推進新征程生態環境保護工作，譜寫新時代生態文明建設新篇章。《條例》出臺，有利于完善生態系統保護長效投入制度體系；有利于推動改善生態環境、推進區域間合作、推動生態保護主體的正向激勵；有利于構筑國家生態安全屏障、促進區域協調可持續發展；有利于提高各方面貫徹落實習近平生態文明思想的認識自覺和行動自覺，將保護生態環境轉化為全體人民的共同行動。

　　二、確立生態保護補償基本制度規則

　　目前，我國基本建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態保護補償機制。但依然存在補償主體不夠清晰、受償對象尚不準確、補償依據不夠精準、多元化補償方式欠缺、監管力度不強、獎懲力度薄弱等問題。習近平總書記在2023年全國生態環境保護大會上強調，“要堅持系統觀念，對突出生態環境問題采取有力措施，不斷增強各項工作的系統性、整體性、協同性”。《條例》堅持問題導向，從實際出發，將行之有效的經驗做法以行政法規形式固定下來，明晰了各主體責任；確立了生態保護補償基本制度規則，并為今后各地區各部門結合實際，繼續探索創新留出必要的制度空間，保證了系統性和協同性。

　　縱向補償機制突出了有為政府的重要性。《條例》明確了國家通過財政轉移支付等方式，對開展重要生態環境要素保護的單位和個人加大補償力度。《條例》規定由中央或省級地方財政采用均衡性轉移支付或者項目資金投入的方式，給生態建設者、生態保護者資金、勞務、項目等多元方式的補償。在中央財政分類上，應當統籌考慮地區經濟社會發展水平、財政承受能力、生態保護成效等因素分類確定，且有關中央財政分類補償規則應當分領域制定。在地方政府投入方面，《條例》要求有關地方人民政府在中央財政分類補償的基礎上，結合本地區實際建立分類補償制度，及時落實資金，加大補償力度。

　　橫向補償機制突出了地區間協作的重要性。《條例》規定，根據生態保護實際需要，上級人民政府可以組織、協調下級人民政府之間開展地區間橫向生態保護補償。上級政府及其職能部門應當結合生態保護實際需要，提前介入、居中協調，加快推動下級地方政府之間建立橫向生態保護補償機制，采用“列舉+概括+強調”的方式細化了橫向生態保護補償的適用范圍。同時，《條例》明確規定，若相關地方人民政府之間無法自行協商解決爭議，需要報請共同的上一級人民政府協調解決。這種基于權威性而形成的調解、裁決方案容易得到高度尊重和切實履行。《條例》還規定了橫向生態保護補償協議的主要內容。補償協議構成了生態保護補償機制載體，標志著生態環境“行政治理”向“契約治理”的重大轉向，能夠較好地促進各地區的責任共擔和利益共享。

　　市場機制突出了各方主體參與的重要性。《條例》強調推進生態保護補償市場化發展，鼓勵企業、公益組織等社會力量參與生態保護補償，拓展生態產品價值實現模式、推動生態優勢轉化為產業優勢，鼓勵、引導社會資金建立市場化運作的生態保護補償基金。《條例》還規定鼓勵企業、公益組織等社會力量以及地方人民政府按照市場規則，通過購買生態產品和服務等方式開展生態保護補償，明確將建立健全碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等交易機制，推動建設交易市場、完善交易規則，為各方主體參與生態保護補償工作提供了指引。這些規定更加突出了政策協同，通過法治保障、政策支持和技術支撐，增強改革中各方主體之間的協同效應。《條例》堅持系統觀念、整體思維，對已有相關法律法規進行了整合和優化，推動生態保護補償立法從量到質的全面提升。各級政府財政縱向補償獲得法律依據和責任，地區政府橫向補償得到法律框架和規范，市場機制補償明確了發展方向和空間。

　　《條例》是已有生態保護補償相關法律法規的系統性整合和優化。我國已有20余部法律法規對生態保護補償作出了規定。《環境保護法》（2014年修訂）明確提出國家建立、健全生態保護補償制度；森林法、草原法等專門法對某一領域生態保護補償提出了明確要求，但是條款規定大多是圍繞某一種生態要素或為實現某一類生態環境保護目標設計，沒有統一的概念和主體，缺乏系統性和可操作性。《條例》在現有制度格局的基礎上，將經過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規層面予以固化并提升，對已有相關法律法規進行了整合和優化，推動生態保護補償立法從量到質的全面提升，是穩定生態保護主體預期的重要舉措，為生態保護補償工作提供了法律依據。

　　《條例》推動補償主體清晰化。雖然我國已經形成了具有中國特色的生態保護補償制度體系，但由于生態保護補償涉及面廣、利益交織，實施難度較大，還有不少矛盾和問題亟待解決。《條例》首次給出了“生態保護補償”的官方定義，使得“補償誰”“誰來補”的主客體關系更加清晰，即由中央財政、地方和市場來補償。地區間橫向補償重在加強區域治理聯動，織密織牢保護合作網絡。市場機制補償重在發揮市場主體活力，發揮有效市場功能。

　　《條例》為各地區探索創新留出了必要的制度空間。盡管各地方政府根據國家層面的指導和當地實際情況，制定了一系列地方性法規和政策，但對生態保護補償的原則、范圍、對象、標準、方式以及監督管理等方面仍在探索階段，補償覆蓋范圍有限，重點不夠突出，獎懲力度薄弱，相關主體協調難度大。《條例》明確了生態補償的具體原則，明晰了補償對象、方式，并強化了調查監測作用、細化了監督管理機制，有利于地方根據當地的實際情況和政策文件，制定本地區實施方案及細則，在保持現有政策制度的連續性、穩定性基礎上，破解生態保護補償探索階段出現的難題，為今后各地區各部門結合實際，繼續探索創新提供新思路、新辦法。

　　《條例》完善了生態保護補償相關配套制度和監督機制。《條例》從政策配套角度，明確了財政、金融等政策措施，強調發揮財政稅收政策調節功能，完善綠色金融體系。《條例》從信息公開角度，要求加強對生態保護補償工作的監督管理，要求政府和有關部門依法及時公開生態保護補償工作情況，接受社會監督和輿論監督，審計部門對資金的管理使用情況進行審計監督。此外，《條例》還對統計監測制度單列了要求，統計部門要積極開展生態保護補償統計監測，及時反映生態保護補償工作的進展與成效。并且， 《條例》還規定了對違規違法使用生態保護補償資金的主體進行處罰。這些規定都為生態保護補償工作行穩致遠保駕護航。

　　三、激發全社會共同貫徹落實《條例》的內生動力

　　制度的生命力在于執行。習近平總書記在2023年生態環境保護大會上指出，“要處理好外部約束和內生動力的關系，要始終堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，保持常態化外部壓力，同時要激發起全社會共同呵護生態環境的內生動力”。《條例》以補償為紐帶、以激勵為手段，堅持生態富民、生態利民、生態為民，搭建起生態受益者和保護者之間的利益分享機制，讓當地老百姓保護生態有利可得，激發全社會呵護生態環境的內生動力，將保護生態環境轉化為全體人民的共同行動。

　　強化頂層設計，增強縱向補償實施效力。各地區黨委政府應當加強對生態保護補償工作的組織領導和統籌協調，將生態保護補償工作擺在生態文明建設和經濟社會發展突出位置。堅持頂層設計，健全工作機制，組織和督促各級部門開展相關工作。國家發展和改革委員會、自然資源部等部門要有序推進相關理論和規范性技術文件的研究和制定，加大與高校、科研院所、智庫咨詢等研究機構的合作力度，加快自然資源的生態價值核算、統計、評估等技術領域的科研突破，推動發改、統計等部門搭建信息共享平臺，實現數據共享，為開展相關工作提供扎實的基礎數據和科學指南。財政部要牽頭完善《生態保護補償資金分配管理辦法》，在保障資金投入的同時，及時下達、核撥補償資金，加強對資金落實和使用的監督管理，并按照規定實施資金預算績效管理。

　　鞏固試點成效，強化區域橫向補償。各級基層政府要鞏固既有流域橫向生態保護補償經驗探索成效，不斷優化調整補償方式，建立上下聯動、左右協同的應用機制，促進協同治理，提升綠色高質量轉型發展水平。針對前期試點地區存在的問題，進一步細化中央和地方事權財權合理劃分，探索重要生態環境要素所在區域以及其他生態功能重要區、重大引調水工程水源地以及沿線保護區生態保護補償工作試點力度。對開展地區間橫向生態保護補償取得顯著成效的，國務院相關部門可以在規劃、資金、項目安排等方面給予適當支持，積極鼓勵地區間協議建立其他補償機制。適時出臺補償協議組織實施、爭議解決、續簽等事項實施細則，為地區間生態保護補償機制建設的權利義務關系和具體實施程序提供明確指導。

　　發揮市場效能，構筑多元參與生態保護補償的大格局。積極引導社會主體參與碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等交易，鼓勵銀行、基金會等參與建立生態保護補償基金。發揮水權、排污權、碳排放權等各類資源環境權益的融資工具作用，建立綠色股票指數，加大社會捐贈，加入碳排放權期貨交易，建立指標體系。積極尋求通過生態保護補償基金的引領作用和擴展效應，利用市場化策略建立生態保護補償的可持續循環系統。引導市場主體以產業化的方式促進生態富集區生態產品價值實現，通過激發保護區域的土地資源、勞動力、資本和自然景觀等要素的活力，提升生態產品價值轉化能力，并確保生態保護的參與者能夠獲得適當的經濟補償。

　　強化考核監督，完善責任落實的激勵約束機制。相關部門應加強生態保護補償相關要素的指標體系建設并完善監測報表制度，拓寬監測范圍，細化指標定義和統計口徑。各地方應將生態保護補償責任落實情況、工作成效等納入領導干部政績考核，加強考評結果運用，制定詳細可操作的考核辦法，將評價結果與生態補償資金分配掛鉤。同時，加大監督問責力度，將生態保護補償工作開展不力、存在突出問題的地區和部門納入督察范圍。

　　《條例》深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平生態文明思想，堅持問題導向，聚焦當前存在的突出問題，完善制度措施。落實好《條例》關于生態保護補償的規定，能夠讓參與生態保護主體的預期穩定下來，形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域、區域治理新格局，支持相關主體更好地履行維護生態安全和改善生態質量的義務，保持現有政策制度的連續性、穩定性。新時代新征程，更應發揮好《條例》的法治作用，全面推進生態保護補償工作規范、科學，為美麗中國建設夯實法治根基。

　　（作者：中共中央黨校﹝國家行政學院﹞社會和生態文明教研部生態文明建設教研室主任、教授）

　　責任編輯：肖景華