2023年，我國經濟工作成績來之不易，進一步增強了我們今后做好經濟工作的信心和底氣。2023年中央經濟工作會議強調，“明年要堅持穩中求進、以進促穩、先立后破，多出有利于穩預期、穩增長、穩就業的政策”，“要強化宏觀政策逆周期和跨周期調節，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，加強政策工具創新和協調配合”。進一步推動經濟回升向好面臨一些困難和挑戰，必須強化宏觀政策逆周期和跨周期調節，充分釋放中國經濟充沛的增長動能。
一、經濟的周期性波動需要加大宏觀調控
正確認識、把握和運用經濟規律，是做好經濟工作的一條重要原則。與事物運動的一般規律相同，社會再生產也表現為從不平衡到平衡的周而復始的變化，其平衡是有條件、相對的，不平衡是無條件、絕對的。從經濟增長角度觀察，社會再生產由不平衡到平衡，再到不平衡這一周而復始的變化，也表現為經濟增長的周期性波動。國家的宏觀經濟政策，也需要隨著經濟周期性波動做出適當調整，這就需要加大宏觀調控力度 。
經濟增長也是總供給和總需求互為條件、共同運動的結果，從不平衡到平衡、再到新的不平衡的動態過程。從社會再生產角度看，生產創造供給，而分配形成需求，供給與需求通過交換實現互動和轉化。馬克思指出：“沒有生產，就沒有消費，但是，沒有消費，也就沒有生產，因為如果這樣，生產就沒有目的。”馬克思還指出：“分配借社會規律決定生產者在產品世界中的份額，因而插在生產和消費之間。”在考察供給與需求關系時，既要注意生產和供給對需求的重要作用，形成就業與收入，利潤和投資，也要注意需求形成的相對獨立性。例如，特定生產和分配關系的增長對就業和收入增長的作用，對積累和投資的作用以及其它影響市場需求的因素，如寬松或者緊縮的財政貨幣政策，房地產限購、限貸政策等。從經濟增長歷史看，相較生產和供給結構變化，需求的變化更為活躍、需要的時間更短。因此，供給與需求相互影響所形成的經濟周期時間也比較短。解決供需失衡問題，需要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，這就需要充分發揮宏觀調控作用，使供給側和需求側協同發力，進而實現需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。
市場經濟條件下，宏觀調控是政府實施的政策措施，用以調節市場經濟運行的有效手段。市場調節下，經濟增長的總量不平衡狀態具有自我加速的特征。即總量供不應求時，會通過價格上漲進一步刺激需求擴張，從而會導致經濟過熱；總量供大于需時，會通過價格持續下降，使需求持續收縮，導致經濟下行壓力不斷加大。面對經濟周期波動的這一特點，必須發揮好政府宏觀政策逆周期和跨周期調節的作用。在經濟過熱時，通過緊縮型財政貨幣政策控制需求擴張；在經濟過冷時，通過積極和寬松的財政貨幣政策扭轉需求持續收縮。此外，對經濟結構運動所決定的更長時間的經濟周期，例如，我國由技術創新所推動的現代產業體系建設，由新型城鎮化和鄉村全面振興所推動的城鄉一體的現代化進程等決定的經濟長周期變化，則要有跨過較短周期的相關政策體系進行前瞻性調節，以彌補市場的不足。
二、克服困難挑戰推動經濟回升向好
科學認識當前形勢，準確研判未來走勢，是做好經濟工作的基本前提。2023年中央經濟工作會議指出，“進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰，主要是有效需求不足、部分行業產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，國內大循環存在堵點，外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。要增強憂患意識，有效應對和解決這些問題”。
這些困難和挑戰有其客觀原因。首先，在世界百年未有之大變局的背景下，受國際金融危機、中美貿易戰，特別是世界經濟總體走弱等因素影響，我國出口增速下降。受此影響，外需對我國總需求的貢獻率持續降低，是形成需求收縮的重要外部原因。其次，國內經濟發展不平衡、不充分的問題仍然突出。回顧2010-2023年主要經濟指標變化可以發現，隨著出口和投資引起的需求收縮，經濟增速持續下降，引起了消費需求增速下降。2010年社會消費品零售總額增長18.38%，而2023年為7.2%。這表明需求收縮會由出口和投資延伸到消費。對我國面對的需求不足，以及由此導致的經濟總量失衡問題要高度重視。要采取大力度逆周期的宏觀調控政策，全力扭轉需求收縮的自我加速態勢。這對克服當前的經濟下行壓力，鞏固經濟回升向好態勢是必需的，對全面開啟和加快推進創新、綠色的高質量發展周期至關重要。
應當看到，綜合起來看，我國發展面臨的有利條件強于不利因素，經濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變。2020年以來，黨中央提出加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。堅持深化供給側結構性改革和著力擴大有效需求協同發力，既堅持以深化供給側結構性改革為主線，發揮我國強大生產能力優勢，推動結構調整升級和新舊動能轉換，增強經濟發展的內生動力和長期增長潛力；又堅持以擴大內需為戰略基點，用好我國超大規模市場優勢，促進形成消費和投資相互促進的良性循環，實現高水平的供需良性循環和動態平衡，推動經濟高質量發展。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，充分發揮宏觀政策逆周期和跨周期調節作用，中國經濟韌性強、總體向好的趨勢就不會改變。
三、強化宏觀政策同向發力、形成合力
2023年中央經濟工作會議提出，“要增強宏觀政策取向一致性。加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統籌，確保同向發力、形成合力。”因此，必須加大宏觀政策調控力度，搞好逆周期和跨周期調節，更好發揮貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，著力擴大內需、提振信心，加快經濟良性循環，為實體經濟提供更有力支持。
逆周期和跨周期調節是一種政府行為，是政府行為對市場缺陷的一種必要補充。要看到，需求收縮及其自我加速，恰恰是市場調節的結果。例如，市場需求不足，居民的就業和收入預期不好，進而使居民增加儲蓄而減少消費，消費趨弱會使企業的訂單不足，進而使企業更謹慎的安排生產和投資。因此，扭轉需求收縮必須依靠非市場力量，必須依靠政府的宏觀調控。改革開放以來，我國逐步建立完善了社會主義市場經濟體制，不斷解放和發展生產力，市場的運行始終在社會主義基本制度框架內，這與西方國家有很大的不同。市場突出的是個別利益，通過自由競爭調節供求關系，實現要素資源的優化配置；社會主義制度一個非常重要的特點是保障全體人民的整體和共同利益。因此，我們要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，也要更好發揮政府作用。對事關全體人民整體和長遠利益的公共產品、公共事業、公共服務，政府承擔著不可推卸的責任，對市場放大經濟總量失衡的缺陷，要堅決和及時地出手調整。
逆周期調節，就是依靠財政貨幣政策，顯著增加有效需求，進而扭轉需求收縮趨勢。增加有效需求必須加強財政與貨幣政策的配合，提高財政與貨幣政策的一致性。因為僅依靠貨幣政策或財政政策，很難達到目標。例如，貨幣政策盡管可以不斷加大貨幣投放量，但在居民預期不好、增加儲蓄防范風險，企業預期不好、謹慎安排生產和投資時，投放的貨幣并不會被使用，而會變為定期存款流回央行。因此，加大財政政策力度，支持政府有效投資顯著增長，就成為必不可少的選項。只有如此，投放的貨幣才能被使用，既包括政府投資對貨幣的使用，也包括政府投資推動企業訂單增加之后，企業恢復生產、擴大投資對貨幣的使用，還包括企業生產恢復支持就業形勢好轉，居民收入增加，居民增加消費對貨幣的使用，等等。當然，僅依靠財政支出擴大而沒有貨幣政策配合，受貨幣總量和投向的抑制，擴大需求的效果也會大大降低。為此，必須按照中央經濟工作會議的要求：積極的財政政策要適度加力、提質增效；穩健的貨幣政策要靈活適度、精準有效；要增強宏觀政策取向一致性，確保同向發力、形成合力。
財政政策與貨幣政策聯合發力，推動有效需求增長，離不開政府投資的帶動和放大效應。如前分析，市場需求不足時，企業和居民有效需求都是收斂的趨勢，是順應市場調節的方向，向收縮方面發展。因此，擴大有效需求，必須依靠政府投資，這是擴大需求最重要的啟動鍵。政府投資之所以能夠在市場需求不足情況下發力，關鍵在于投資的目的不同。政府投資支持的是公共產品和公共服務能力的建設，主要目標不是依靠項目投資盈利，而是通過項目建設給全體人民整體和長遠利益提供高質量使用價值。例如，在基礎設施體系、教育醫療等公共服務體系方面所形成的堅實保障。這里要澄清一些觀點，如將政府投資項目作為國有資產，主要強調其保值增值。這無可厚非，但要注意到，公共產品和公共服務，具有公益性特征，如果過度強調項目資產的盈利目標，就會改變公共產品和公共服務給全體人民提供普遍福利的性質。因此，對公共產品和服務項目建設運營，考核指標必須以其給人民群眾提供的使用價值為主，必須保證其公益性特征。比如高鐵，就不能僅算經濟賬，而不考慮其給人民出行帶來的普遍便利。在主要考慮項目投資提供的使用價值時，政府投資就可以在市場需求不足，企業和居民都不愿花錢時，大力度啟動，并通過項目建設顯著增加企業的訂單，有效帶動企業生產和投資，帶動就業和居民消費，進而發揮擴大需求啟動鍵的關鍵作用。
政府投資必須有必要的強度和足夠的力度。必須保證全面有效地帶動企業生產和投資活躍，帶動就業和居民消費持續好轉。這里需要注意的，就是宏觀政策不能搞強刺激，宏觀調控的力度取決于經濟總量失衡的程度，必須該弱則弱，當強必強。當前，加強宏觀政策逆周期調節，必須顯著增強政府投資力度，來刺激消費水平，擴大就業人數，以穩定來之不易的經濟回升向好趨勢。
進一步加大規劃工作力度。既往的基礎設施投資主要是緊迫需求引導，現在的基礎設施建設必須全面轉向規劃引導。要圍繞強國建設、民族復興大業，結合“十五五”規劃，安排好國土空間布局，城鄉布局，產業布局，生態環保布局和人口布局，據此做好網絡型基礎設施，支持城市群一體化發展的各類基礎設施，高標準農田相關的基礎設施等各類基礎設施體系、公共服務設施體系的規劃。要把全面加強基礎設施建設作為一個重大戰略，與加快推進新型城鎮化和鄉村全面振興的城鄉一體化進程緊密結合起來。規劃要特別注重前瞻性，注重長遠的國際領先性。依靠規劃工作的支持，使重大建設項目儲備顯著增加，支持基礎設施建設投資規模顯著擴大。
進一步加強建設資金的保障力度。近年來，圍繞全面加強基礎設施建設，通過發行地方政府專項債、政策性金融等多種舉措，有效支持了基礎設施建設所需資金。同時也要看到，專項債屬財政資本賬戶下發債，對基建項目的投資回報率有較高要求，缺少中近期投資回報的項目，難以獲得相應的資金支持。長期以來，地方政府各種市政設施、公共設施建設，普遍采取市場化融資方式，項目投資性質與所融資金性質存在較大差異。這是地方政府債務壓力較大的重要原因，在土地財政較大下滑后，問題更加突出。解決資金制約問題，最重要的是要考慮政府投資公益性，保障整體和長遠目標的特點，籌劃合適的資金來源。可根據加強政府投資的需要，安排發行對應規模的一般國債，包括特別國債。我國目前有大規模發行建設國債的空間，即使從國際比較看，我國政府債務也是處于安全水平內的。這是由于中國經濟長期向好基本面所蘊含的巨大的債務紅利，再加上中國政府在公共產品建設方面所擁有的資源動員和項目高質量建設能力所決定的。國債資金通過轉移支付給地方后，要嚴格管理其使用方向、認真評估其使用效果，發揮國債的最大效能。
進一步完善基礎設施建設項目評價體系。基于對基礎設施、公共服務設施建設目的的認知，要針對不同項目確定經濟效益、社會效益、當前效益、長遠效益等多個方面的綜合評價體系，準確評價基礎設施項目的建設投資效果。要特別重視項目建設進程的階段性評價，使每一個階段的建設工作都能夠得到合理準確評定。要突出工程建設的質量標準，突出“好不好”的時代要求。要結合建筑業運行機制改革，通過設計師負總責等方式，不斷完善項目建設的責任約束。
要盡快抓好相關工作的落實，全面加快基礎設施體系建設步伐，顯著擴大基礎設施投資規模，增加基礎設施項目建設給企業的訂單數量，進而帶動企業生產和投資加快恢復，使就業和居民收入形勢回暖向好，消費需求持續回升，夯實增強經濟回升向好的基礎。
（作者：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員）
責任編輯：肖景華
